立法？利法？（二）：農地糧倉變工廠
延續前一篇的【立法？利法？（一）：犯罪所得變私產】，繼續不吐不快。
小編一直覺得，法律某程度就是整個社會及人民的縮影，它理應為全民而存在，但某些條文服務的公共利益到底多高？著實令人費解，以下就是第二個讓小編有點感慨的主題。
之二：農地糧倉變工廠
綠油油的稻田中，長出鐵皮的工廠與煙囪，這種農田與工廠比鄰共存的景象，對西南部民眾來說該是熟悉不過。台灣的農地工廠，部分是變更為建地的合法工廠，但大部分是直接蓋在農地上的違法工廠，因此有可能涉及建築法、水汙染防治法、空氣汙染防制法，區域計畫法等多種規範。
簡單用「區域計畫法第21條＆臨時工廠」當作關鍵字來查找判決，發現違章工廠大抵是以下幾個類型：
1、【秀林的水泥廠】
H先生從100 年8月1日起，向高姓民眾等人承租花蓮縣秀林鄉的農牧用地，面積3310平方公尺，租金每年8萬元。H先生租了土地之後，在上面蓋預拌混凝土場，讓自己的水泥公司用。被發現之後，花蓮縣政府先開出罰鍰6 萬元並限期改善，但H先生沒改善，再被罰鍰9 萬元，直到104年1月底，縣政府再前往稽查，還是老樣子，於是便將本案函送檢察官偵查起訴，經法院判處H先生有期徒刑4月，如易科罰金，以1000元折算1日。（花蓮地方法院104年度簡字第170號判決）
2、【三星的加工廠】
C小姐是宜蘭三星某農牧用地的所有人，她在民國100年間將土地給丈夫的食品行使用，在廠房內從事肉製品加工，該食品行也委託C小姐申請臨時工廠登記，但未取得許可。後來有民眾檢舉違法使用，宜蘭縣政府前往勘查，開出罰鍰6萬元並令限期拆除，但期限到了之後，C小姐仍未完成改正，因此縣政府將本案函送，檢察官偵查起訴後，經法院判處C小姐有期徒刑3月，如易科罰金，以1000元折算壹日（臺灣高等法院102年度上易字第2158號） 。
此二例都是擅自將農牧用地拿來作其他用途，未辦理臨時工廠登記的區域計畫法案件。這部分的罰則可以分成兩大項：1、行政罰：通常是縣政府開罰，處6 萬元以上 30 萬元以下罰鍰，可按次處罰，並斷水斷電、限期拆除等。2、刑罰：不依限變更土地使用或拆除建築物者，得處6個月以下有期徒刑或拘役（請參考區域計畫法第21、22條）。
姑且不論6到30萬罰鍰的嚇阻效果，刑法部分的6個月有期徒刑代表什麼意思？就是不管違反土地分區情節多嚴重，最多也只會判到6個月上限。而實務上，有期徒刑只要是在6個月以下，幾乎都會判可以易科罰金，亦即用繳罰金來取代入監服刑，至於折算標準，幾乎毫無例外的是1天1,000元（雖然規定是在1,000到3,000的範圍內折算，但判決幾乎都是採用最低的1,000元），也就是1個月徒刑可以改成繳約3萬元來抵掉。
比起工廠的預期獲利、合法取得建地及排汙設備的成本，以上罰則對於大多數業者來說不痛不癢，甚至可視為必要的支出成本，就如報載的「楊姓老闆說，選農地蓋工廠、餐廳，便宜又快速，不必進工業區被管，還有專人包辦興建，太方便了」。
為了因應這種情形，部分地檢署曾對類似案件「站到第一線，業者若拒拆就起訴求處重刑，如果最後判易科罰金也不准易科，改送監牢反制」。可是如果我們總寄望損害發生才出手（刑事司法的先天功能），是非常後端也不聰明的防治政策，已經消失的農地也回不來了，因此重點還是源頭管控。
那麼，好的源頭管制措施是甚麼？立法院近日排審（目前進度是擇期再審）《工廠管理輔導法》（下稱工輔法）就牽涉到這個問題。工輔法第33條和34條是特別為違章工廠設計，規定2008年3月14日前既有的違章工廠可申請「臨時工廠登記」，讓政府對其進行輔導，而在輔導期限內，這些工廠所涉及的違反區域計畫法、都市計畫法及建築法不會被處罰。
違章工廠真違法卻無處罰的真空狀態，原是輔導期內的通融手段，不該是常態，所以本來規定輔導期限會在民國109年6月2日到期，此後就收起這把保護傘。沒想到，輔導期限到期前夕卻引來多位藍綠立委關注，分別提案打算予以延長，例如修改成「政府沒法提供業者可以進駐的產業園區，或來不及制定合法化的機制，就可以不斷展延」，或者是「再展延十年」。
支持延展的立委說「未登記工廠為數眾多，若未再進一步納管，將使工廠管理黑數擴大；而輔導這些工廠登記，有助減少周邊環境衝擊，維繫國內經濟與國民就業機會。」此說法乍聽有理，但卻禁不起檢驗。
第一個理由是，臨時登記制度誕生到現在已過了7、8年，只有極少數工廠輔導過關，絕大多數都是繼續以真違法但不被處罰的曖昧姿態，名正言順地長在我們的農地上，如果再搭配提案所說的延長輔導期，等同一旦取得臨時工廠登記之後，自此就地合法。用前面兩個案例來比喻就很清楚，假使有臨時工廠登記，秀林的水泥廠及三星的加工廠就能永遠突兀地長在農地上，土地分區管制形同虛設。
第二個理由則是，雖然各縣市可透過臨時登記某程度將工廠納管，但是地方政府要不是囿於人力、經費困窘，就是因為選舉將近、照顧鄉里等理由，一來未能主動出擊（包括行政罰之後的告發偵辦），二來就算有出擊，之後的罰則也無嚇阻效果。例如橋頭一名「有」臨時登記的養殖業者，超限興建鋼筋水泥建物作為住商使用，被高雄市府罰6萬元仍未改善，後來經起訴，結果判有期徒刑2月得易科罰金（罰鍰加易科罰金大概是12萬元）；高雄亦有另一類似案件，由市府罰6萬元也未改善，結果經起訴後判拘役50日得易科罰金（罰鍰加易科罰金大概是11萬元，檢察官認為量刑過輕提起上訴但經駁回） 【 以上請參橋頭地方法院106年度簡字第2261號判決、高雄地院105年度簡字第1763號、同院105年度簡上字第221號判決】。
由此可知，那些支持延展的說法，實際上都未能達到它所宣稱的效果，在這種前提之下，一味地延長輔導期間，廣開臨時登記，是好的源頭管制措施嗎？或者是違章工廠的逃生門？
台灣是以農立國的島嶼，我們可以理解，所謂的現代化社會讓農地淪為商品（強烈推薦大家胡慕情的《黏土》），也理解休耕政策及農村勞動力老化對農民的衝擊，此文目的不在譴責任何個人，而是想指出現行法制的配套缺失，創造違章工廠的誘因在先，後段的查緝資源又嚴重不足，雙重夾擊之下，是朝有利特定廠商發展的一方傾斜，至於攸關全民的國土與糧食政策，則愈來愈渺茫 。
參考資料：
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